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現(xiàn)就《永州市人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的相關(guān)情況作如下解讀：

一、《規(guī)定》制定的必要性

（一）貫徹落實(shí)國家對立法工作要求的迫切需要

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》進(jìn)行了修訂，賦予了設(shè)區(qū)的市擁有在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法權(quán)，2016年3月30日，經(jīng)湖南省第十二屆人大常委會第二十一次會議決定，我市正式獲得地方立法權(quán)。為提高政府立法質(zhì)量、完善政府立法工作程序，增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性和有效性，制定出臺《規(guī)定》對于積極穩(wěn)妥地開展地方立法工作，完善市人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的程序很有必要，也有利于更好地貫徹落實(shí)國家對政府立法工作的要求。

（二）健全我市政府立法工作體制的實(shí)際需要

一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及改革的不斷深化，我市法治環(huán)境不斷改善，法治水平不斷提升，通過立法的形式化解社會矛盾、凝聚社會共識、規(guī)范調(diào)整利益關(guān)系、解決社會發(fā)展中的問題，具有越來越重要的意義。另一方面，自2016年開始行使地方立法權(quán)以來，在擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的程序方面，存在著無法可依的現(xiàn)象，一些先進(jìn)的立法工作經(jīng)驗(yàn)亟需通過立法予以固化，如充分發(fā)揮司法行政部門作用、推行立法公眾參與制度、委托第三方起草制度、立法后評估制度等。這些制度對推動我市政府立法，改進(jìn)立法方法，提高立法質(zhì)量，將發(fā)揮重要作用。基于此，市司法局在起草該《規(guī)定》時，積極探索完善政府立法的立項(xiàng)、起草、審查、審議等程序，并根據(jù)政府立法工作的實(shí)際需要，經(jīng)過與市人大法工委的充分協(xié)商，更好地完成地方性法規(guī)草案在起草和市政府常務(wù)會議審議階段的基礎(chǔ)性工作，將擬定地方性法規(guī)草案的程序也納入《規(guī)定》的調(diào)整范疇，這樣既符合我市目前的立法實(shí)踐，也順應(yīng)健全政府立法工作體制的要求。

二、《規(guī)定》起草過程、主要內(nèi)容和立法思路

市司法局在《規(guī)定》起草過程中，認(rèn)真研究了相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家、省、市相關(guān)政策以及外省、市政府規(guī)章等資料，根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，并通過召開座談會、發(fā)函、網(wǎng)上公開等方式向縣區(qū)人民政府、市直各單位、本局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和社會公眾征求意見，根據(jù)征求意見情況進(jìn)行了相應(yīng)修改，形成了目前的《規(guī)定（草案）》。

《規(guī)定》共七章三十七條。第一章總則（第一條至第五條）主要包括制定依據(jù)、適用范圍、實(shí)施主體、建立專家?guī)熘贫?、?jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容；第二章立項(xiàng)（第六條至第十一條）主要包括立項(xiàng)征集意見的方式、對立項(xiàng)建議的處理和論證、立項(xiàng)需要提交的材料以及立法計劃的制定和調(diào)整等內(nèi)容；第三章起草（第十二條至第十九條）主要包括起草主體的確定、制定起草工作方案、組建起草小組、委托起草的條件、起草要求、起草征求意見及處理、送審程序等內(nèi)容；第四章審查（第二十條至第二十八條）主要包括審查需要提交的材料、起草說明內(nèi)容、審查主體及審查的內(nèi)容、審查后針對不同情況的后續(xù)處理等內(nèi)容；第五章審議、決定、公布和備案（第二十九條至第三十二條）主要包括審議主體及程序、規(guī)章公布和報備等內(nèi)容；第六章解釋、評估、修改和廢止（第三十三條至第三十六條）主要包括規(guī)章解釋、規(guī)章立法后評估、修改與廢止程序等內(nèi)容；第七章附則（第三十七條）是本《規(guī)定》的施行日期。

《規(guī)定》的主要立法思路：一是體現(xiàn)時代特征。《規(guī)定》的內(nèi)容充分體現(xiàn)了十八屆四中全會和十九大的精神，貫徹落實(shí)《立法法》等上位法的具體要求，緊跟法治政府建設(shè)的時代發(fā)展；二是注重程序規(guī)范。《規(guī)定》從規(guī)章立項(xiàng)、起草、審查、審議、決定、公布到備案等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，同時將地方性法規(guī)草案的起草程序也納入其中；三是突出地方特色。《規(guī)定》緊密結(jié)合我市實(shí)際，固化現(xiàn)有的立法工作經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)《規(guī)定》的針對性和可操作性。

三、主要問題的說明

（一）關(guān)于適用范圍

《規(guī)定》將擬定地方性法規(guī)草案的內(nèi)容納入調(diào)整范圍，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：第一，市人大主導(dǎo)法規(guī)立法與市政府做好法規(guī)草案起草等立法基礎(chǔ)工作密不可分。雖然市政府不是地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，但擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章，從部門起草、市司法局審查修改到市政府審議階段的程序基本相同，不同的是規(guī)章在通過市政府常務(wù)會議審議、由市長簽署之后由市政府頒布，而地方性法規(guī)草案還需以議案形式提交市人大常委會，經(jīng)市人大常委會審議通過后報省人大常委會批準(zhǔn)，最后由市人大常委會頒布實(shí)施。第二，根據(jù)省以及兄弟市州的立法經(jīng)驗(yàn)來看，政府立法工作都是將地方性法規(guī)草案的起草與規(guī)章的制定兩項(xiàng)工作結(jié)合起來開展，在立法計劃編制、法規(guī)程序推進(jìn)、法規(guī)工作推介等方面，市司法局與市人大法工委保持緊密合作，更便于有效地保證立法效率和立法質(zhì)量。因此，《規(guī)定》將擬定地方性法規(guī)草案納入調(diào)整范圍，不僅符合實(shí)際需要，也切實(shí)可行。

（二）關(guān)于充分發(fā)揮司法行政部門的作用

市司法行政部門負(fù)責(zé)組織牽頭市政府立法工作，《規(guī)定》第三條對市司法行政部門的職責(zé)作了原則性的規(guī)定，“市司法行政部門負(fù)責(zé)組織地方性法規(guī)草案擬定和規(guī)章制定工作，加強(qiáng)對政府立法咨詢專家?guī)斓慕ㄔO(shè)與管理，指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)縣區(qū)人民政府、管理區(qū)、永州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“縣區(qū)人民政府”）和市人民政府各部門（機(jī)構(gòu)）做好相關(guān)工作?！?/span>在第二章和第三章中分別對市司法行政部門審查立法項(xiàng)目建議項(xiàng)目，督促、指導(dǎo)地方性法規(guī)草案、規(guī)章起草工作及提前介入起草工作等提出了具體要求，第四章規(guī)定了市司法行政部門對地方性法規(guī)草案、規(guī)章草案送審稿的審查責(zé)任及具體的審查方式和審查內(nèi)容。

各起草單位的法制機(jī)構(gòu)也應(yīng)做好相關(guān)立法銜接工作，責(zé)任重大?！兑?guī)定》第十八條規(guī)定了在立法草案文本送審前，必須經(jīng)過起草單位法制機(jī)構(gòu)的審核。

（三）關(guān)于起草單位責(zé)任的落實(shí)

《規(guī)定》對承擔(dān)起草任務(wù)的縣區(qū)政府或市政府各部門（機(jī)構(gòu)）如何落實(shí)立法工作責(zé)任提出了具體要求。

一是明確立項(xiàng)申請的主體。《規(guī)定》第九條規(guī)定了縣區(qū)人民政府、市人民政府各部門（機(jī)構(gòu)）報請立項(xiàng)的時間要求和提交的材料，第七條規(guī)定了公眾提出的立項(xiàng)項(xiàng)目建議交由相關(guān)單位研究處理的意見，便于起草單位根據(jù)自身工作實(shí)際提出立項(xiàng)建議，確保起草工作的順利進(jìn)行。

二是明確立法起草工作責(zé)任。第十四條對此做了較為全面的規(guī)范，要求起草單位嚴(yán)格落實(shí)起草工作責(zé)任，明確起草工作負(fù)責(zé)人，成立起草工作小組，落實(shí)起草工作經(jīng)費(fèi)，確保起草工作順利進(jìn)行。第十六條則從是否符合上位法的相關(guān)原則和規(guī)定、是否具有可行性和可操作性及立法技術(shù)規(guī)范等操作層面對起草單位起草地方性法規(guī)草案、規(guī)章提出了具體要求，以保證起草工作有章可循，也進(jìn)一步量化了起草單位的責(zé)任。

（四）關(guān)于公眾參與立法

為進(jìn)一步推進(jìn)民主立法，保障公眾真正參與到立法中來，《規(guī)定》對公眾參與立法機(jī)制進(jìn)行了專門規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是拓寬立法項(xiàng)目的征集渠道。《規(guī)定》第六條規(guī)定立法建議項(xiàng)目的征集對象不僅包括各縣區(qū)人民政府、市政府各部門（機(jī)構(gòu)），還包括通過新聞媒體、政府門戶網(wǎng)站、調(diào)查問卷等各種公開渠道向公眾征集立法建議。實(shí)際工作中，公眾可通過上門、信函、電子郵件、傳真等形式提出擬定地方性法規(guī)和制定規(guī)章的項(xiàng)目建議。

二是引進(jìn)第三方受托起草和立法后評估機(jī)制。《規(guī)定》第十五條明確規(guī)定起草地方性法規(guī)草案、規(guī)章，可以邀請有關(guān)組織或者專家參加，也可以通過政府購買社會服務(wù)的方式委托有關(guān)教學(xué)科研單位、社會組織、法律事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等起草，同時對受托方接受委托起草的條件作出了規(guī)范。第三十五條針對以政府購買社會服務(wù)形式委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織等開展第三方立法后評估的情形作了具體規(guī)定。

三是確立多種形式的征求意見會。《規(guī)定》在第十七條、二十五條中對起草、審查過程中應(yīng)當(dāng)召開座談會、論證會和聽證會的情形進(jìn)行了專門規(guī)定。